引言
如果说清末以前的蒙古农业出现，是汉族农民私自进入草原违禁开垦和蒙古王公私自招徕汉民垦殖两种类型活动的结果，那么，进入20世纪以后，清政府明令放垦蒙疆的经济政策，则将蒙古地区特别是漠南蒙古地区的农业开发，推进到一个新的历史发展时期。
蒙古高原的近代农业
清政府大规模放垦蒙疆的历史背景有2个，一是太平天国运动和鸦片战争期间及其之后，沙皇俄国利用清政府元气大伤的时机，对中国东北和西北边疆进行了空前蚕食和鲸吞，使得原属中国的外兴安岭以南、巴尔喀什湖以东的多万平方公里的领土顷刻间丧失殆尽。与此同时，又大力对中国的蒙古高原地区，进行政治、经济和军事渗透，中国北部边疆遭遇严重的危机。
清政府此前在蒙古和东北地区的封禁政策，受到朝野人士的质疑，移民实边，保卫边防，成为当务之急。另一方面，随着移居口外的汉族民众日益增加，草原上的农业种植区越来越大。然而按照清朝的体制，对于长城边外的蒙古地区，国家是不征收赋税的，所以，草原上耕地和农业人口的增加，却并未增加清政府的财富。
正如山西巡抚张之洞所说，当时则出塞民人，数倍于土著蒙部，“察哈尔附近、围场地方，弥望沃壤，私垦甚多，其地本属蒙部，不征钱粮，今若听其旷废则可惜，徒听私垦不能升科，则仍于国计无补”。
所以他于光绪七年（年）上奏朝廷，请求将寄居于察哈尔、归化城土默特以及伊克昭、乌兰察布二盟各旗境内的所有汉人“稽察登记，编户立籍，令其报地升科，永远居住”。清廷虽然没有即刻批准这一奏议，但进一步放垦蒙疆的动议已在高层的酝酿中。
内蒙古西部的草原放垦
光绪二十七年十一月二十六日（年1月5日），清朝中央政府批准了山西巡抚岑春煊关于开垦蒙旗土地的奏折，认为“晋边西北乌兰察布、伊克昭二盟蒙古十三旗，荒地甚多，土脉膏腴，自应及时开垦，以实边储，于旗、民生计，均有裨益”，正式任命兵部左侍郎贻谷为钦命督办蒙旗垦务大臣，赴内蒙古西部督办伊、乌两盟及察哈尔垦务。
贻谷及其继任者，为了有效推行农垦政策，先后在绥远各地设立了一系列垦务管理和执行机构，如负责伊克昭、乌兰察布二盟垦务及后套水利的西盟垦务总局，下设准噶尔旗垦务分局、郡王旗垦务分局、鄂托克旗垦务分局、乌审－扎萨克旗垦务分局，乌拉特3旗垦务分局，乌兰察布盟垦务总局，绥远城八旗牧场垦务总局，杀虎口站地垦务总局，清理土默特地亩总局，绥远垦务总局，等等。
同时以中央政府的权威与激烈反对农垦事务的伊克昭盟7旗及乌兰察布盟6旗王公，围绕放垦与禁垦问题，进行了反复激烈的斗争。在中央政府的高压下，“经过六七年的努力，到光绪三十四年（年），西盟各旗报垦联翩，大开渠工，辟地千里，垦务大兴”。
年到年间（光绪二十八年至宣统三年），在绥远地区共放垦土地亩，共应征押荒地价银余两；年到年，垦务最高机关绥远垦务公所主持放垦了亩，共应征押荒地价银余两。除民垦之外，军队也参与了屯垦活动，以20世纪30年代成效最大。
到年，“绥省面积一百四十九万方里，三十年来丈放土地二十万顷，蒙荒未报者二百五十万顷，除沙碛盐碱外，可耕地尚有一百七十万顷”。大规模放垦“蒙荒”的结果，使内蒙古西部地区的农田面积，进一步地扩大了，“对于该地区农业经济的发展、工商业的兴起产生了一定的积极作用，并且大大促进了州县体制在内蒙古地区的进一步推广，对内地汉民移入蒙古地区创造了更为有利的环境”。
但是，“大规模放垦蒙地也带来了新的问题，招致新的矛盾和冲突，对北部边疆地区的稳定产生了不利影响”，因为清朝中央和地方政府主张放垦的“蒙荒”，其实并非真正的无主荒地。或许，这些地方在饱受地狭民贫之苦的内地农民和习惯收取田赋内地官吏看来，肥沃的草原孳生荒草而不种植庄稼，是得不偿失的事情。
但是“对蒙古牧民来讲，在草原上除寸草不生的沙漠外，所有地方都是牧场，只是优劣不等而已。所以，在他们的头脑中是并不存在荒地这个概念的”。认识上的矛盾，再加上蒙汉双方实际利益的冲突，便造成了蒙古农业经济扩张过程中的许多社会和经济问题。
不过整体上看，清代至民国时期西蒙地区大规模的农业垦殖活动，还是改变了这一地区原来以牧业为主的单一产业结构，使许多地方特别是后套一土默特平原，成为良田弥望、阡陌相连的农业耕作区。到20世纪20年代，这里的粮食不仅实现了自给，而且还远销区外，成为塞北地区的一个商品粮供应地。
“查武川、和林、托县、清水河等处所产之粮食，皆系运至归绥销售。其来城大宗，全年麦子约有二十万石，糜子三万石，谷子三万石，高粱三万石，莜麦二万石，菜籽三万石，其余粮食不上一万石，共计三十五万石之谱。其余萨县（萨拉齐）、东胜、固阳、五原、包头等处所产之粮食，均由包头运销北京等处”。
另据平绥铁路调查，由于九一八事变之后，东北粮食无法大量输入，京、津地区所消费的杂粮，如高粱、小米、豆类等，主要来源于平绥铁路沿线，“据二十二年（民国二十二年，年）统计，输出数量约三十万吨，大部分销于平、津两地，是本路对于平、津粮食之供给，实占最要之地位”。
内蒙古东部的草原放垦
在内蒙古西部草原公开放垦的同时，内蒙古东部草原也进入了农业垦殖的新高潮。东蒙放垦的重点是哲里木、昭乌达二盟，分别由吉林、奉天、黑龙江三将军和热河都统督办。年（光绪三十三年）东北三省建立后，哲盟垦务改由东三省总督以及三省巡抚督办，并专设蒙旗垦务局执行。
哲里木盟放垦区主要集中在北部的科尔沁右翼3旗、扎赉特旗、杜尔伯特旗和郭尔罗斯后旗，时间集中在年到年（光绪二十八年至宣统三年）之间。在东蒙地区，蒙古人大致经过了从游牧业－牧主农副－农主牧副的转变过程。早期为牧主农副阶段，即以牧业为主业、以农业为副业的阶段，农业生产技术为“漫撒子”法。
如扎鲁特旗与阿鲁科尔沁旗的蒙古人村庄，20世纪30年代仍以农业为副业，其主要作物是糜子、荞麦，但不会种植蔬菜。在农主牧副阶段，即以农业为主业、以牧业为副业的阶段，如扎赉特旗的蒙古人，农业生产已经达到了一定的水平，开始了集约化的种植。但是，与汉人相比，农业的集约化经营仍有差距。
比如大豆种植，蒙人不施肥，而汉人施肥；蒙人除草只有2次，而汉人达3次；役畜的投入方面，汉人比蒙人多出51.5%；人工的投入方面，汉人比蒙人多出39.1%。在黍子的种植上，尽管汉人与蒙人在各个耕作环节上都有相应的投入，但在投入的量上，蒙人仍远不如汉人，汉人的役畜投入要比蒙人多出71.4%，人工投入比蒙人多8.3%;在粟的种植方面，汉农在役畜投入上比蒙人多29.1%，人工投入上比蒙人多36.4%。
漠北蒙古地区的近代农业
漠北蒙古地区的主导经济产业虽然是游牧业，但也有不少适合灌溉农业的发展的地方，如库伦附近的图拉河畔、科布多地区的特斯河畔等，从清代前期开始就是农业较为集中的地方。当然，这些地方主要农业经营者，还是内地来的汉族平民和屯守兵丁。一直到20世纪30年代初年，当地的蒙古人依然不擅长农业生产。
日本学者的调查表明，“蒙人多营游牧生活而卑视农业与渔业。若向蒙人询以何不经营农业，恐彼等必云“掘大地必触怒地神，致恶疫流行于家畜之间”。或曰“掘地杀蚯蚓等，乃犯杀生戒”。“蒙人从前几无农业，仅华人行之”。
结语
不过从20世纪20年代开始，希望获得政治独立却又处于苏联人掌控之下的外蒙古地方当局，为了表达仰羡苏联境内布里亚特人农业生产方式的意愿，着手出台了一些奖励蒙古人从事农耕的措施，同时积极打压在外蒙地区生产生活的内地汉人。
